鹿野:關于強制性計劃生育若干鮮為人知的史實

通過認真考察相關史實我們可以發現,強制性計劃生育的開端是1979年,而不是通常所認為的1980年,這之前的自愿節育已經極大降低了生育率;實行強制性計劃生育實質是那時候希望能夠立竿見影的改善人民生活與防止包產到戶后人口失控的一項配套性措施,有一定的必然性和合理性;其在當時的主要問題不是減少了多少人口而是加劇了人口結構本來就存在的若干問題。

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鹿野:關于強制性計劃生育若干鮮為人知的史實

近日來,中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、中國人口學會副會長張車偉在接受采訪時指出,中國的生育率下降的太快,要徹底放開。各地也紛紛出臺了鼓勵生二胎的政策。隨即,不少人便質疑歷史上強制性計劃生育政策出臺的合理性與必要性。

筆者認為,歷史上強制性的計劃生育政策的確不是沒有問題,但是我們在探討這個問題時首先應該弄清楚相關史實,不能夠違背事實的捕風捉影,人云亦云。在這里,筆者想簡單的介紹一下自己了解的一點相關情況。

一、從自愿節育到強制計劃生育

首先需要說明的問題是,現在不少人認為改革前沒有計劃生育,甚至宣稱“改革后的計劃生育讓中國少生了4億人”。一些批評的人也從這個角度立論??墒聦嵣?,中國在改革前并非完全沒有計劃生育,甚至“計劃生育”這個概念就是毛澤東提出的。只不過當時認為僅僅應該通過免費發放避孕藥和鼓勵只生二胎等自愿措施來節制生育,決不能采取罰款等強制措施:

【1973年12月,在北京召開第一次全國計劃生育工作匯報會,國務院副總理李先念,國務院業務組成員、計劃生育領導小組組長華國鋒出席了會議。會上交流了各地開展計劃生育工作的經驗,傳達了毛澤東關于“避孕藥和避孕工具不要錢還不行,還要送貨上門”的指示。……1976年12月,在北京召開了第三次全國計劃生育工作匯報會,國務院副總理兼國務院計劃生育領導小組組長吳桂賢出席了會議。會議匯報了計劃生育工作的新進展。栗秀真在會議總結時提出:(1)關于人口規劃,按“晚、稀、少”的有關政策安排生育計劃,主張人口有計劃地增長,不是指標越低越好;(2)推廣綜合節育措施,根據具體情況,讓群眾自己選擇,以達到避孕目的為標準;(3)對少數民族地區開展計劃生育問題,國務院1971年51號文件精神,由各省、自治區黨委研究決定;(4)關于避孕藥具供應及經費的管理等。
國家人口和計劃生育委員會編,中國人口和計劃生育史,中國人口出版社,2007.9,第117頁】

雖然這些政策相當溫和,但是在1970到1978年中國的生育率已經大幅度下降,平均每個婦女生育的人數在短短八年間從5.81個下降到了2.72個:

鹿野:關于強制性計劃生育若干鮮為人知的史實

另一個方面是,現在不少人把1980年致全體黨團員關于計劃生育的公開信視作實行強制性計劃生育和獨生子女政策的開端,甚至有些人將1980年稱為“計劃生育元年”。但如果要是我們考察一下《鄧小平年譜》等相關歷史文獻,就會發現生育政策的轉折是1979年,而不是1980年的《公開信》。

具體說來,在1978年8月鄧小平會見奧地利客人的講話當中,其仍然強調要堅持建國以來的自愿模式的計劃生育政策,采用宣傳教育說服的方法,不能使用強制命令:

【(1978年)8月6日上午,會見奧托·雷施為團長的奧地利中國研究會代表團。在談到中國人口問題時指出:這個事情也有一個習慣的勢力,特別是農村。中國歷史上就以多子多孫為幸福。我們建國以后就提出了人口問題?,F在,我們國務院、各級地方政府有專門的機構管這個事情,包括宣傳。我們采取了一些具體措施,節制生育的藥品、手術都是免費提供。這個事情我們搞了很多年了,所以現在有一點成績,但還要努力,還要做很多工作,特別是說服工作,這個事情搞命令主義是不行的。
中國中央文獻研究室編;冷溶,汪作玲主編;閻建琪,熊華源副主編,鄧小平年譜(1975-1997)(上,)中央文獻出版社,2007.09,第353頁】

但是僅僅過了幾個月以后,鄧小平就在一系列里講話中強調要用行政、法律和經濟等辦法,也就是強制手段來實行計劃生育,獨生子女政策也是在1979年正式提出來的。同年,除了新疆和西藏以外,全國其他省區均頒布了采用強制手段推行計劃生育政策的文件:

【1979年2月9日,鄧小平在一份《對控制人口增長的建議》的報告上批示說:“建議好好議一下,規定一些政策,以限制人口增長,看來是必要的。”3月23日,鄧小平在中共中央政治局會議講話中又說:“人口增長要控制。在這方面,應該立法,限制人口增長”。(《鄧小平年譜(1975-1997)》,第488、497頁。)特別是5月份,聽取各大區匯報,習仲勛匯報到計劃生育時,鄧小平插話說:“力爭人口降到千分之五,用行政的、經濟的辦法都可以,只要能降下來,就是最大勝利。”……1979年不到一年的時間,全國29個省、市、自治區中有27個都出臺了本省的“計劃生育暫行條例”,明確規定用經濟的、行政的和法律的手段限制居民的生育。
梁中堂著,中國計劃生育政策史論=China population problbm,中國發展出版社,2014.09,第357頁】

二、強制性計劃生育出臺的原因

那么,為什么會出現這種轉折呢?不少人認為是發展經濟的需要。事實上,這也的確是計劃生育政策轉向強硬的最重要的因素。更準確地說,是因為1979年起發展經濟成為了最大的政治正確,而撫養子女是大多數家庭支出當中最重要的一項,減少需要撫養子女的人數,就可以讓人們立竿見影的感到經濟的發展和生活的改善。像鄧小平本人就在1986年同墨西哥總統的談話中指出,如果不搞嚴厲的計劃生育政策,讓中國人口增長率繼續維持在毛時代15~20‰的水平,那么人民的生活就不會有什么改善:

【80年代中期,我國的計劃生育政策受到了來自各方面的非議和壓力。鄧小平同志從國家發展的大局出發,表示了自己堅定不移的信念。1986年12月,他在會見墨西哥總統德拉馬德里時說:“中國的事情難辦,人太多,這個問題非解決不行。我們實行計劃生育,控制人口增長取得了很好的效果。但美國國會卻通過決議指責我們的人口政策。這是用心不良,是干涉。這是他們的社會本質決定的。當老大當慣了,到處指手劃腳。他們說他們講人道,我們不人道。其實他們是讓中國走投無路,發展不起來,永遠處于落后狀態。很簡單,如果中國人口增長率仍在百分之一點五或百分之二的話,這樣經濟發展取得的成果都會被人口增長所吃掉。”
國家計劃生育委員會宣教司編,鄧小平人口思想學習研究文集,中國人口出版社,1998.8,第300頁】

不過除了這個因素以外,還有兩個因素經常被很多人所忽視。一方面,1978年及以前之所以不使用罰款等強制手段推行計劃生育,其實有一個很重要的原因是從中蘇論戰開始,中國方面就一直把蘇聯采取的一些經濟和行政處罰措施稱之為“修正主義”和“對人民群眾的專政”進行嚴厲批判,因此強制手段在當時是沒有合法性的。而70年代末,在整頓經濟秩序的時候明確提出應該采取一些強制手段,這為強制性計劃生育的出臺清除了理論障礙:

【大約從上個世紀60年代初期批判“蘇聯修正主義”開始,先是國有企業、政府機關和政府所屬的事業單位,接著農村人民公社集體經濟也都把物質獎勵當作“物質刺激”,把經濟處罰當作對下人農民的“關、卡、壓”和對群眾實行的“專政”,經過了10多年的批判。所以,1979年以前的經濟領域既沒有物質獎勵,也沒有處罰。70年代后期,黨和政府因整頓經濟秩序開始反省并恢復一些行之有效的規章制度。不過,令人意想不到的是,經濟和行政處罰卻不是首先出現在工農業生產方面,而是率先出現在國民的生育領域。生育領域成了中國建設法治社會的試驗場。
梁中堂著,中國計劃生育政策史論=China population problbm,中國發展出版社,2014.09,第355頁】

另一方面,當時的農村實行了包產到戶。與之相伴隨的是,原來集體經濟下的一部分醫療教育設施因為失去了經濟基礎而逐漸消亡了。同時,在包產到戶初期的80年代政策還不太穩定,承包的土地基本上是按照人口一年一小調,三年一大調。這兩個因素導致當時占全國人口總數80%的農民生育意愿大幅度提高,傳統的在自愿原則基礎上的計劃生育政策很大程度上失效了:

【1981年4月11日,即“公開信”發表半年后,中央書記處書記胡喬木給陳慕華電話通知說:“自從農村實行聯產計酬、包產到戶的責任制以來,農村的計劃生育工作出現了新情況,原來控制人口的一些辦法不行了.農村人口出生率已是大幅度回升的趨勢,這將給今后經濟建設和社會發展帶來不利的影響,其后果難以預料。建議國家農委和計劃生育委員會在調查研究的基礎上,提出控制人口增長的有力措施和政策,報國務院審定下發。”胡喬木的這個電話通知應該是反映了胡耀邦等領導的指示精神。
蘇富達,劉雪松著,人是第一個可寶貴的:毛澤東的人口思想和實踐研究,經濟日報出版社,2014.03,第380頁】

三、80年代強制性計劃生育的問題所在

從上面的幾個原因特別是最后一個原因來看,中國在80年代實行強制性計劃生育有一定的必然性和合理性。因為如果要是不采取強制措施,那么農民很有可能為了多爭取承包地等經濟利益多生孩子,最終導致人口增長過快和生活水平下降,甚至重演1960年的饑荒也不是完全不可能的。事實上,盡管實行了強制性計劃生育,80年代的婦女生育率仍在2.5左右波動。這個數字并不算低,比現在的印度還要略高一些,也沒有比1978年下降多少。而且,80年代后期的嚴重通貨膨脹也和連續好幾年糧食增長趕不上人口增長有很大關系。

當然,到90年代之后形勢又和80年代有了很大的不同。1993年時中央明確提出“增人不增地,減人不減地”,讓農村絕大多數人失去了多生子女的意愿。至于城市,由于全面市場化改革帶來的生活壓力加大和撫養成本提高,生育意愿更是低的可憐。這時候就應該及時的由限制生育轉為鼓勵生育,再實行強制性計劃生育的確沒有什么道理可言了。不過,這其實是另一個問題了,我們不能把90年代以后的情況套在80年代頭上。

筆者個人認為,就當時來看強制性計劃生育真正的問題并不在于“少生了多少人口”,而主要出現在結構性方面,也就是其實行導致了中國人口結構中存在的一些不合理狀況變得更加不合理。

一方面,中國歷史上就有重男輕女的傳統,在農村地區尤為嚴重。因此,中國男孩的出生人數一直是要比女孩高的,如果要實現人口性別比例平衡,那么應該推行的是允許只有一個男孩的家庭再生一個小孩。但事實上,當時卻是反其道而行之,實行的是所謂“城市一個小孩,農村一個半小孩”政策,也就是允許只有一個女孩的農民家庭再生一個小孩,這種做法必然會導致原來就已經出現不平衡的性別比例更加失衡:

【1984年1月,胡耀邦主持召開了第108次會議.研究計劃生育政策問題。胡耀邦在會議上提出:“要把計劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護、干部好做工作的基礎上。”提出“對農村繼續有控制地把口子開得稍大一些.經過批準有的可以生二胎。堅決制止大口子,即嚴禁生超計劃的二胎和多胎。”4月13日,中央書記處辦公會議決定國家計劃生育委員會黨組《關于計劃生育工作情況的匯報》以中央名義批轉,即中央7號文件。該文件指出:除城市、城市郊區外,在部分農村地區逐步實行允許第一胎生育了女孩的農民夫婦再生一個的政策。
蘇富達,劉雪松著,人是第一個可寶貴的:毛澤東的人口思想和實踐研究,經濟日報出版社,2014.03,第380頁】

另一方面,中國的地區與民族之間的生育意愿有很大差異。很多大城市以及東北和江浙等較富裕的農村本身生育率就不高,真正生育率過高的主要是邊疆的少數民族,像1978年的時候新疆和西藏的少數民族婦女的生育率仍然高達4到5個孩子。因此,實行強制性計劃生育工作時應該把邊疆的少數民族作為重點。但事實上,當時的做法卻是反其道而行之。以新疆地區為例,在1981年就在漢族中實行全面的強制性計劃生育,而1992年才在少數民族中實行計劃生育,而且政策也要溫和很多:

【1981年,自治區人民政府根據國家有關文件精神,結合實際情況,在漢族居民中開始全面實行計劃生育政策。1981年4月4日由自治區人民政府下發的《新疆維吾爾自治區人民政府關于計劃生育工作若干問題的暫行規定》(新政辦[1981]32號文件)是新疆最早的關于計劃生育工作的行政規范性文件。其中第二條規定:“計劃生育的基本要求是晚育、少生、優生,防止生育第三胎。”“少生,即每對夫妻生育一個孩子。城市普遍要求生育一個孩子;縣鎮、農墾團場和漢族聚居的農村要求生育一個孩子,逐年提高一胎率。”還規定“要求生育二胎的夫妻可以有計劃地安排,生育間隔三年以上”。
1992年4月7日,自治區人民政府以政府令的形式發布了《新疆維吾爾自治區計劃生育辦法》(自治區人民政府令第28號)(以下簡稱《辦法》)。這標志著計劃生育工作在全區各族居民中全面展開?!掇k法》對新疆各族居民的生育政策做出了規定:城鎮漢族居民一對夫妻只準生育一個孩子,少數民族居民一對夫妻只準生育兩個孩子。農牧民一對夫妻可生育兩個孩子,少數民族農牧民一對夫妻可生育三個孩子。同時還對符合條件的夫妻再生育一個孩子的情況做出了規定。
新疆維吾爾自治區黨委政策研究室編,新疆人口發展與計劃生育研究,社會科學文獻出版社,2013.09,第15頁】

這種做法會導致兩個必然結果。一個是邊疆地區的漢族人口比例會急劇下降,另一個是邊疆地區的少數民族因為生育率過高,撫養困難,生活水平比漢族低很多。這很容易給民族關系造成一些消極影響。80年代后期,長期比較穩定的西藏和新疆相繼出現了一些分裂分子鬧事的情況,恐怕也與此不無關系。

總之,通過認真考察相關史實我們可以發現,強制性計劃生育的開端是1979年,而不是通常所認為的1980年,這之前的自愿節育已經極大降低了生育率;實行強制性計劃生育實質是那時候希望能夠立竿見影的改善人民生活與防止包產到戶后人口失控的一項配套性措施,有一定的必然性和合理性;其在當時的主要問題不是減少了多少人口而是加劇了人口結構本來就存在的若干問題。

【鹿野,察網專欄作家】

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標簽: 計劃生育

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